RICORSI SNA-AIBA Per regolamento IVASS 46/2016

Anche il mercato assicurativo muove verso la cultura di trasparenza e correttezza comportamentale cui deve ispirarsi tutta l’attività di intermediazione. Ecco perché, al fine garantire una più corretta ed efficace gestione delle relazioni intercorrenti tra gli intermediari ed i propri clienti, l’IVASS ha reso noto all’European Insurance and Occupational Pension Authority  (EIOPA, ovvero Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali professionali) la volontà di implementare le Guidelines on complaints handling by Insurance Intermediaries (Linee Guida di portata europea sulla gestione dei reclami riguardanti gli intermediari assicurativi), con un Provvedimento di modifica al Regolamento ISVAP n. 24 del 19 Maggio 2008 in materia di gestione dei reclami degli intermediari di assicurazione.
 
Si tratta del Provvedimento n. 46 del 3 Maggio 2016, i cui principali obiettivi, secondo la relazione che lo accompagna,sono:
 
1) recepire le disposizioni e i principi contenuti nelle linee guida EIOPA in materia di reclami verso gli intermediari, in coerenza con il sistema normativo e regolamentare vigente in materia;
2) responsabilizzare gli intermediari per l’attività di intermediazione svolta;
3) limitare gli oneri a carico dei destinatari dell’atto a quelli effettivamente necessari tenuto conto degli obiettivi delle norme;
4) adottare la soluzione normativa più efficace tenuto conto del principio di proporzionalità richiamato dalle Linee Guida.
 
Il tutto naturalmente nel rispetto dei criteri di equità, ragionevolezza e proporzionalità, conseguendo la massima tutela del consumatore in fase di gestione del reclamo.
 
Tuttavia il Regolamento in questione, entrato in vigore il 31 Maggio 2016, ha suscitato molte perplessità tra gli operatori del settore, che a seguito di proposte di modifica, rimaste inascoltate, si sono visti costretti a ricorrere al TAR del Lazio per far valere le proprie ragioni. I due ricorsi, l’uno presentato dal Sindacato Nazionale Agenti di Assicurazione (SNA) e l’altro presentato dall’Associazione Italiana Brokers di Assicurazione e Riassicurazione (AIBA) viaggiano di pari passo nella loro impostazione generale. Infatti, secondo le due associazioni, l’IVASS ha nella sostanza disatteso e travisato le Linee Guida EIOPA, dando vita ad un regolamento contraddittorio e inadeguato rispetto agli obiettivi sopra enunciati e della normativa attualmente vigente; non ha tenuto in debito conto delle peculiarità delle singole figure professionali che operano con le compagnie assicurative; ha adottato motivazioni incoerenti di fronte alle osservazioni e alle proposte di modifica del Provvedimento presentate dalle due associazioni, il tutto a danno del consumatore finale a favore del quale, invece, il regolamento dovrebbe operare.
 
Ma vediamo le specificità dei singoli ricorsi.
 
Il ricorso presentato dallo SNA ha ad oggetto il contenuto del nuovo articolo 10 ter del Provvedimento n. 46/2016, il quale recita:
 
Art. 10 ter
(Gestione dei reclami relativi ai comportamenti degli intermediari iscritti nella sezione A del registro)
 1. Le imprese preponenti gestiscono i reclami presentati con riferimento ai comportamenti degli agenti di cui si avvalgono per lo svolgimento dell’attività di intermediazione assicurativa, inclusi i reclami relativi ai comportamenti dei dipendenti e dei collaboratori, secondo quanto stabilito nella politica di gestione di cui all’articolo 7 bis. Gli agenti trasmettono senza ritardo all’impresa preponente interessata i reclami ricevuti relativi al comportamento proprio o di un dipendente o collaboratore, dandone contestuale notizia al reclamante.
 2. Le imprese di cui al comma 1 garantiscono nella fase istruttoria il contraddittorio con l’agente interessato. Fatto salvo l’obbligo di trasmissione di cui al comma 1, le imprese trasmettono il reclamo ricevuto all’intermediario invitandolo a fornire entro 15 giorni la documentazione pertinente e ogni altra informazione ritenuta utile per la gestione del reclamo, nonché ad esprimere la propria posizione rispetto alla questione oggetto del reclamo stesso. L’intermediario è in ogni caso posto tra i destinatari delle comunicazioni dell’impresa al reclamante relative al reclamo stesso.
 3. Le imprese forniscono in ogni caso riscontro al reclamante entro 45 giorni dal ricevimento del reclamo, adottando un linguaggio semplice e facilmente comprensibile. Il termine è sospeso per un massimo di 15 giorni per le integrazioni istruttorie di cui al comma 2. Nel caso di mancato o parziale accoglimento del reclamo, le imprese forniscono al reclamante una chiara spiegazione della propria posizione e lo informano in merito alla possibilità, prima di interessare l’Autorità giudiziaria, di rivolgersi all’IVASS o ai sistemi alternativi per la risoluzione delle controversie previsti a livello normativo o convenzionale, specificandone le modalità. Nel riscontro al reclamo, le imprese preponenti danno conto della posizione assunta dall’agente interessato ovvero della sua mancata risposta.
 4. Le imprese preponenti registrano i reclami di cui al comma 1 nell’archivio di cui all’articolo 9, comma 1, e riportano i relativi dati nei prospetti statistici secondo le disposizioni di cui all’articolo 9, comma 2.
 5. Le imprese preponenti comunicano all’agente interessato il riscontro fornito al reclamante, indicando contestualmente eventuali misure correttive idonee a rimuovere la causa del reclamo, anche al fine di: a) effettuare l’analisi dei reclami di cui all’articolo 10 undecies; b) fornire all’IVASS i dati relativi ai reclami ricevuti ai sensi dell’articolo 10 duodecies, comma 1; c) consentire all’agente di riportare i dati relativi ai reclami nel prospetto statistico di cui all’allegato 4 alla fine di ciascun anno solare.
 
La gestione dei reclami presentati nei confronti degli agenti (e dei loro collaboratori), dunque, viene canalizzata nelle mani delle imprese proponenti. Queste ne curano l’istruttoria nel “contraddittorio” con l’agente, il cui ruolo, a detta dello SNA, sarebbe in realtà relegato alla “mera” trasmissione di documenti/informazioni utili alla gestione del reclamo e alla comunicazione della “propria posizione” in merito alla quale l’impresa è semplicemente tenuta a “dar conto” nella risposta che dovrà fornire al reclamante, aspetto questo che non sembra favorire la responsabilizzazione dell’intermediario richiesta dalla regolamentazione europea.
 
Lo SNA aveva prospettato all’IVASS una soluzione ben diversa e più “conforme”, a suo dire, alle Linee Guida EIOPA: la diretta gestione dei reclami da parte degli agenti per comportamenti propri e dei propri dipendenti/collaboratori.
Le Linee Guida precisano, infatti, che per “reclamo” si intende “una dichiarazione di insoddisfazione presentata da un soggetto a un intermediario assicurativo riguardo alle attività di intermediazione di quest’ultimo in base alla definizione di “intermediazione assicurativa” di cui all’articolo 2, paragrafo 3, IMD.” , affermando che ”la gestione dei reclami dovrebbe essere differenziata dalla gestione delle richieste di risarcimento nonché dalle semplici richieste di esecuzione del contratto di assicurazione, di informazioni o chiarimenti”(paragrafo 6 delle Linee Guida intermediari 2014), che sono, invece, di competenza dell’impresa assicurativa così come stabilito dalle specifiche Linee Guida EIOPA relative alle imprese (v. paragrafo 7 delle Linee Guida imprese 2012: “per reclamo si intende una dichiarazione di insoddisfazione presentata da un soggetto a un’impresa di assicurazione riguardo al contratto o al servizio assicurativo di cui ha usufruito”).
Sembra, quindi, che le Guidelines EIOPA abbiano inteso disciplinare in modo distinto e non confondibile da un lato la gestione dei reclami attinenti al contratto ed al servizio assicurativo di competenza delle imprese, e dall’altro la gestione dei reclami attinenti al comportamento degli intermediari assicurativi ed all’attività di intermediazione da essi svolta, prevedendo che ciascuno di tali soggetti sia responsabile per la gestione e trattazione dei reclami sul proprio operato. Sulla stessa linea d’onda si attesta anche il Report on Best Practices by Insurence Intermediaries in handling complaints (EIOPA-Bos-13/171).
 
Un ruolo, quello auspicato, sostanzialmente attivo e diretto, non “intermediato” dall’impresa proponente con cui molto spesso si trova anche in conflitto di interessi. Attualmente sia la gestione del reclamo che il contenuto della risposta al reclamo vengono definiti dall’impresa proponente, fatto vissuto come un vero e proprio “esproprio” dal Sindacato Nazionale Agenti.
Il Sindacato rileva anche un profilo discriminatorio rispetto alle altre figure di intermediazione assicurativa come broker, banche/SIM e gli intermediari esteri per i quali l’IVASS ha previsto la gestione diretta del reclamo sulla considerazione della indipendenza e peculiarità delle predette figure dalle imprese assicurative. Peculiarità ed indipendenza non riconosciuta agli agenti.
Sul punto IVASS aveva espresso la seguente opinione: la soluzione sarebbe “allineata alla Linee Guida […]; è lasciato alla valutazione delle Autorità Nazionali individuare le modalità più appropriate per la gestione dei reclami in attuazione del principio di proporzionalità e del fatto che, mentre il broker è un professionista autonomo che agisce su incarico e mandato del cliente, l’agente opera in nome e per conto dell’impresa di cui può considerarsi una longa manu. Pur senza disconoscere l’autonomia imprenditoriale dell’agente, costui rimane pur sempre una struttura periferica dell’impresa. Si conferma, pertanto, che la gestione dei reclami da parte dell’impresa rappresenta un corretta applicazione del principio di proporzionalità e del rapporto particolare che lega gli agenti alle proprie imprese mandanti”. L’IVASS preme sulla prospettiva di garantire maggiori tutele al consumatore che generalmente, secondo l’Autorità di Vigilanza, identifica l’agente con la compagnia assicurativa con cui stipula la polizza.
 
Al Sindacato preme, invece, sottolineare due aspetti. Il primo che gli intermediari assicurativi, che svolgono l’attività in forma professionale, sono soggetti distinti dal punto di vista giuridico, ancor prima che imprenditoriale, dall’impresa di assicurazione e la cui attività, indipendentemente dal fatto che venga esercitata “a nome e per conto dell’impresa” ovvero “su incarico e mandato del cliente” rientra in ogni caso nell’ambito dell’attività di intermediazione, che dovrebbe essere soggetta ad una specifica disciplina normativa. Il secondo fa riferimento alla differenza che sussiste tra un “intermediario assicurativo collegato” ovvero un produttore diretto dell’impresa (iscritti alla sezione C del Registro) del cui operato l’impresa è per legge direttamente responsabile nei confronti di terzi, per il quale, dunque, è ragionevole la gestione del reclamo in seno all’impresa, e l’agente iscritto nella Sezione A dello stesso Registro il quale, invece, dovrebbe gestire autonomamentel’iter di reclamo anche rispetto all’operato dei propri subagenti (iscritti nella Sezione E del Registro) di cui è già per legge responsabile sotto il profilo amministrativo/sanzionatorio e civilistico nei confronti di terzi, clienti compresi.
Sembra strano, infatti, che un agente della Sezione A, responsabile direttamente del proprio operato e dell’operato dei propri collaboratori, dipendenti, produttori dal punto di vista civilistico amministrativo e sanzionatorio nei confronti di terzi (cosa per cui tra l’altro stipula un’apposita assicurazione per la responsabilità professionale), debba sottostare all’impresa nella gestione dei reclami, mentre un broker, cui sono riferibili le stesse tipologie di responsabilità ed identici obblighi di comportamento (v. Codice delle Assicurazioni), possa gestirli in autonomia.
Altrettanto incongrua, illogica e contraddittoria sembra la soluzione adottata dall’IVASS rispetto ai collaboratori/dipendenti degli agenti. I reclami proposti nei loro confronti vengono gestiti, anziché dall’agente, diretto responsabile del loro operato, dall’impresa con la quale non intercorre alcun rapporto giuridico.
 
Bisogna che l’IVASS, a detta dello SNA, tenga conto dell’evoluzione del quadro giuridico in materia di attività di intermediazione assicurativa ed esca dalla mentalità ormai “vetusta” del sistema previgente al Provvedimento che consentiva alle imprese, seppur implicitamente, di gestire i reclami relativi agli intermediari. Diverse ed importanti modifiche, infatti, sono nel frattempo sopraggiunte sia sotto il profilo della responsabilità degli agenti nei confronti dei clienti sia sotto il punto di vista organizzativo e strutturale degli stessi, a seguito anche dell’introduzione della normativa europea in materia.
Invece IVASS si attesta su posizioni del tutto differenti, affermando che “le imprese non possono essere considerate un soggetto estraneo al rapporto di intermediazione ma, come emerge complessivamente dalla normativa di settore, sono responsabili della corretta operatività nel mercato delle reti agenziali di cui si avvalgono. Tali forme di controllo appaiono oggi tanto più rilevanti in considerazione dei rischi connessi cui si espongono le imprese e delle relative ricadute in termini di rispetto delle regole di solvibilità e delle possibili conseguenze civilistiche risarcitorie derivanti da fatto illecito dell’agente” (valutare correttamente il rischio operativo e reputazionale è richiesto, infatti, da Solvency II). Quale siano questi rischi di natura patrimoniale o reputazionale per l’impresa che possono determinare “ricadute in termini di rispetto delle regole di solvibilità” non è dato sapere, posto che l’agente risponde direttamente dei danni a terzi causati dal proprio operato e da quello dei suoi dipendenti/collaboratori.
 
Infine lo SNA rileva che il sistema di gestione dei reclami così prospettato rischia di tramutarsi in una ulteriore fonte di conflitti di interesse tra l’impresa e l’agente. Vero è che l’istruttoria è gestita nel “contraddittorio” tra l’impresa e l’agente, ma è altrettanto vero che difficilmente l’agente si attesterà su una posizione divergente rispetto all’impresa anche se da questi non condivisa, non fosse altro che per evitare problemi in termine di credibilità ed immagine per entrambe le parti.
Un ulteriore pregiudizio potrebbe riversarsi sullo stesso consumatore laddove sopraggiunga il rifiuto dell’assicuratore della responsabilità civile dell’agente di indennizzare il cliente danneggiato per aver l’agente preso posizione, anche per tramite dell’impresa mandante, nei confronti del reclamante senza aver previamente concordato con l’assicuratore la gestione della richiesta risarcitoria, come di solito previsto dalle polizze di RC professionali.
 
Per quanto, invece, presentato in ricorso dall’AIBA, le tematiche per un certo verso sono affini, ma peculiari.
In base all’articolo 10 quater del regolamento di cui trattasi, l’attività di gestione dei reclami riferiti all’attività di brokeraggio è affidata allo stesso broker anche nei confronti dei collaboratori di cui si avvale. Questa è la principale differenza in tema di gestione del reclamo rispetto all’agente, come abbiamo già potuto più sopra osservare.
L’art. 10 quater, I comma, infatti, recita: “Gli intermediari iscritti nella sezione B del registro gestiscono i reclami di loro pertinenza, inclusi i reclami relativi ai comportamenti dei dipendenti e dei collaboratori, secondo quanto stabilito nella politica di gestione di cui all’articolo 10 bis. I broker trasmettono senza ritardo all’impresa interessata i reclami eventualmente ricevuti relativi al comportamento dell’impresa, dandone contestuale notizia al reclamante.
 
Ciò che lascia perplessa l’Associazione Italiana Brokers è l’introduzione dell’articolo 10 quaterdecies del Regolamento n. 46/2016 di cui chiede l’annullamento, tra l’altro, per violazione dei principi generali in tema di partecipazione procedimentale (parrebbe non esserci stata una pubblica consultazione davvero rappresentativa riferibile a detto articolo) e per violazione dei principi generali, nazionali e comunitari, in tema di distinzioni di status e di funzioni tra intermediari delle assicurazioni e riassicurazioni nonché di indipendenza ed autonomia dei broker rispetto alle compagnie di assicurazione e agli agenti.
Tempo addietro era stata segnalata l’opportunità di una disposizione che potesse regolamentare la gestione dei reclami in presenza di una collaborazione tra due o più intermediari che avessero intermediato il contratto oggetto di reclamo. A partire dalla Legge 221/2012, in particolare ex articolo 22, comma 10, è giuridicamente possibile la collaborazione tra intermediari anche in senso orizzontale, quindi tra soggetti iscritti nelle stesse e nelle diverse sezioni del Registro (ovvero Sezioni A, B, D, con esclusione delle Sezioni C ed E del RUI che possono operare in forme collaborative solo indirettamente e con specifici limiti di mandato), tenuto conto del principio di responsabilità solidale previsto dalla stessa Legge.
Tale opportunità, secondo AIBA, si è tradotta, inopinatamente, nell’introduzione per l’appunto dell’articolo 10 quaterdecies “Gestione dei reclami relativi ai comportamenti degli intermediari nell’ambito delle libere collaborazioni” che così recita:
 1. In caso di collaborazione nello svolgimento dell’attività di intermediazione assicurativa ai sensi dell’articolo 22 del Decreto-Legge 18 ottobre 2012, n. 179, i reclami sono gestiti con le modalità di cui all’articolo 10 septies. A tal fine, è considerato collaboratore ai sensi dell’articolo 10 septies, l’intermediario che collabora con quello che ha il rapporto diretto con l’impresa di assicurazione.
 2. Il soggetto competente alla gestione del reclamo ai sensi dell’articolo 10 septies che riceve un reclamo avente ad oggetto il comportamento dell’intermediario collaboratore:
 1. a) garantisce nella fase istruttoria il contraddittorio con l’intermediario collaboratore, invitandolo a fornire entro 15 giorni la documentazione pertinente e ogni altra informazione ritenuta utile per la gestione del reclamo, nonché ad esprimere la propria posizione rispetto alla questione oggetto del reclamo stesso;
2. b) comunica all’intermediario collaboratore il riscontro fornito al reclamante, indicando contestualmente eventuali misure correttive idonee a rimuovere la causa del reclamo, anche al fine di: i) effettuare l’analisi dei reclami di cui all’articolo 10 undecies; ii) fornire all’IVASS i dati relativi ai reclami ricevuti ai sensi dell’articolo 10 duodecies, comma 1; iii) consentire all’intermediario collaboratore di riportare i dati relativi ai reclami nel prospetto statistico di cui all’allegato 4 alla fine di ciascun anno solare.
 3. Nel caso in cui il soggetto competente alla gestione del reclamo sia l’impresa preponente di cui all’articolo 10 ter, il contraddittorio di cui al comma 2, lettera a), e l’informativa di cui al comma 2, lettera b), sono gestiti dall’agente con il quale l’intermediario collabora.”
 
Tale disciplina introdurrebbe un principio per cui l’intermediario iscritto nelle sezioni A, B, C, del RUI che collabori con altro intermediario che abbia un rapporto diretto con la compagnia, è da considerarsi quale suo collaboratore al pari di un collaboratore della Sezione E (così come stabilito dall’articolo 10 septies del Regolamento) e, pertanto, il reclamo dovrà essere gestito con le modalità previste per i reclami relativi ai comportamenti degli intermediari indiretti, trasformando un intermediario “principale”, in un soggetto sottoposto alla disciplina di collaborazione di tipo verticale.
 
Nella collaborazione tra un broker ed un altro broker, per esempio, l’intermediario competente (da identificarsi con il broker che ha il rapporto diretto con la compagnia) sarà chiamato a gestire il reclamo avente ad oggetto il comportamento del broker che ha instaurato la relazione con il cliente, come se la doglianza fosse di pertinenza di un proprio dipendente/collaboratore.
Così anche in caso di collaborazione tra un agente ed un broker. Essendo la gestione del reclamo affidata all’intermediario che intrattiene un rapporto diretto con la compagnia, in una collaborazione del genere il reclamo sarà affidato alla compagnia mandante, per cui il broker si troverebbe in posizione ancillare rispetto all’agente e alla compagnia stessa.
 
Ora di fronte ad un mercato assicurativo in cui la collaborazione tra intermediari è una realtà tutt’altro che marginale, l’introduzione di una normativa di siffatta portata (in particolare il richiamo all’articolo 10 septies) andrebbe nella sostanza a spostare la trattazione del reclamo sull’operato del broker, nelle mani o di altro broker o della compagnia, annullandone l’indipendenza prevista dall’articolo 10 quater del Regolamento in questione.
I Brokers sono soggetti mediatori-consulenti dell’assicurato, nel cui esclusivo interesse operano, e senza alcun potere di rappresentanza della compagnia. Ciò ne fa un soggetto del tutto autonomo rispetto alla compagnia o altro broker. E’un aspetto che l’Autorità di Vigilanza non può ignorare nel momento in cui esercita i propri poteri regolamentari, anche laddove operino i cd accordi commerciali tra broker e le imprese assicurative, che in alcun modo mutano la natura giuridica del broker.
 
Secondo AIBA, l’IVASS sbaglia nel voler applicare la normativa della collaborazione verticale a quella orizzontale che dovrebbe essere differenziata. Il broker non dovrebbe essere assimilato ad un collaboratore dell’agenzia. La misura adottata risulta, dunque, eccessivamente restrittiva e penalizzante per i destinatari della disciplina. L’IVASS, a parere dell’Associazione Brokers, avrebbe potuto prevedere altre soluzioni meno afflittive e pari meriti in grado di salvaguardare il rispetto degli obblighi di trasparenza, diligenza ed informazione previsti dalla normativa primaria.
Inoltre la norma de qua non appare nemmeno efficace a perseguire l’interesse dell’assicurato che si troverebbe dinnanzi ad una procedura artificiosa, complessa e destinata ad allungare i tempi del procedimento del reclamo, la cui ratio, invece, è quella della rapidità. Di fatti ogni qual volta venga presentato un reclamo per il comportamento del broker che opera in collaborazione con altri intermediari sarà necessario coinvolgere soggetti che alcun rapporto intraprendono con il cliente. La situazione si andrebbe a complicare ulteriormente nel caso in cui la collaborazione venga instaurata tra una pluralità di intermediari: il reclamo dovrà essere gestito dall’impresa mandante dell’agente che per ultimo ha collocato il prodotto.
 
Sembra forte, dunque, la contraddizione emergente tra gli articoli 10 quater e 10 quaterdecies dello stesso Regolamento rispetto alla figura del broker: l’uno ne sottolinea l’autonomia, l’altro la ingiustificata dipendenza da parte di soggetti che alcun potere regolamentare hanno sul broker. Infine è importante sottolineare che la gestione diretta del reclamo, come auspicato dai due ricorsi, da parte degli intermediari, se in collaborazione, non comporterà un esonero dalle corresponsabilità eventualmente esistenti in capo ai collaboratori che comunque dovranno rispondere del loro operato ex articolo 22, comma 10, Legge 221/2012
Non resta altro che attendere l’intervento dell’autorità giudiziale in merito o verificare per l’Autorità di Vigilanza l’opportunità di intervenire in autotutela, giacché il termine ultimo per l’adeguamento dei soggetti coinvolti al presente Regolamento è ormai prossimo. Dal 26 Novembre, infatti il Regolamento n. 46/2016 sarà pienamente operativo con tutte le criticità fin qui viste.
Avv. Gian Carlo Soave
 
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